天钺行业研报之PPP行业

发布日期:2016-10-25

行业背景

概念

所谓PPP,是指政府公共部门与民营部门合作过程中,让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务,从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。

通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化。


表一:PPP模式分类示意图

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起源

中国最早的PPP项目可以追溯到1906年光绪皇帝批准华侨商人建立的新宁铁路。但我国真正形成具有现代意义的PPP,还是要以党的十六届三中全会为重要标志。会议通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出:清理和修订限制非公有制经济发展的法律法规和政策,消除体制性障碍。放宽市场准入,允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。当时最为引起民营资本兴趣的领域是城市居民供水。其中,法国威望迪集团以约20亿元人民币的价格,拍得浦东自来水厂50%的股权、50年的经营权是当时较为著名的PPP案例之一。


特点

PPP的运行具有三个重要特征:伙伴关系、利益共享和风险分担。

(一)伙伴关系。政府购买商品和服务,给予授权,这些事务的处理并不必然表明合作伙伴关系的真实存在和延续。PPP中的伙伴关系与之相比,独特之处在于项目目标一致,即,在某个具体项目上,以最少的资源,实现最多的产品或服务。民营部门是以此目标实现自身利益的追求,而公共部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求。

(二)利益共享。首先,需要明确PPP中公共部门与民营部门并不是分享利润,因为政府还需要对民营部门可能的高额利润进行控制。因此,共享利益在这里是指共享PPP的社会成果,以及作为参与者的私人部门、民营企业或机构取得相对平和、稳定的投资回报。

(三)风险分担。在PPP中,公共部门需要尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险,而让对方承担的风险尽可能小。例如,在隧道、桥梁、干道建设中,如果因车流量不够而导致民营部门达不到基本的预期收益,这时公共部门可以对其进行现金流量补贴,这种做法可以在“分担”框架下有效控制民营部门因车流量不足而引起的经营风险。


发展现状

根据财政部PPP综合信息平台统计,截至2016年9月末,财政部两批示范项目232个,总投资额7866.3亿元,其中执行阶段项目128个,总投资额3456亿元,落地率达58.2%。与6月末相比,第一批示范项目落地率没有变化,第二批示范项目落地呈加速趋势。

此外,财政部于10月13日公布的第三批示范项目名单显示,从投资金额上看,交通运输类项目总投资规模超过5000亿元,其次为市政工程类项目,总投资额超过3000亿元,两者占比超过70%。


图一:第三批示范项目行业数量和金额分布

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行业投资逻辑

财政部于今年三月规范了PPP项目库的行业划分口径,涉及一级行业共计十九个,包括市政工程、交通运输等;其中可能受利的子行业包括,轨交、管廊、园林、环卫、自动化、机械等。但在实际层面,却难以将各个行业割裂来看,如部分市政工程可能与环保相挂钩。因此,在下文中,我们将以具体子行业作为切入点,而非财政部的PPP划分,来介绍环保和轨道这两个子行业在PPP模式中的参与概况,并提供现实案例。

此外,从财政部公布的三批示范项目金额已近两万亿的现状来看,PPP项目的具体落实除了需要前文提到的项目行业相关公司的积极参与,也离不开金融机构,尤其是银行业的大力支持。实际上,银行行业的参与模式相当丰富,可以在PPP项目中扮演除基本融资功能之外的诸多角色。


公用事业-环保行业

(一)概况

按照环保公用口径对项目库分类进行重构,如将市政工程类中的景观绿化、海绵城市等二级行业均计入环保行业,则第三批示范项目中生态建设和环境保护46个,加上各领域中与环保公用相关项目176个,项目个数共计222个,对应投资总额共2701亿元。环保公用相关项目数占比约43%,相应投资额占比约23%。其中污水处理、生态建设和环境保护、供水、管网类占比较高。

(二)影响

PPP将会推动环保企业向国企化、平台化、综合化方向发展

国企化:国企和央企的资源更为丰富,这也是近两年有越来越多的环保上市公司通过定增来引入国企为战略投资者的原因,通过这种民营国企化的混合经营方式可获取更多的项目资源。

平台化:PPP 项目需要企业提供全套的解决方案,技术基础雄厚、整合能力强的企业才更易获取相关项目。近两年,我国环保产业并购不断,大量的并购基金、创投介入环保行业进行产业上的整合,兴源环境、环能科技等上市公司通过并购方式补齐产业链,打造平台型环保公司。

综合化:除去技术、资源的要求,PPP 项目的大型化考验环保公司的融资能力,而国有企业及上市公司凭借融资渠道丰富,融资成本更加低的优势,可以承接更多项目。

(三)实例:PPP助力海绵城市概念

海绵城市,是新一代城市雨洪管理概念,是指城市在适应环境变化和应对雨水带来的自然灾害等方面具有良好的“弹性”。总体来说,海绵城市概念中具体的项目往往涉及源头治理(城市供水、园林绿地、绿色建筑、市政道路等)、过程控制(道路管网、河道疏浚等)和末端调蓄(水系综合整治等)。

由于海绵城市需要巨大的投资额,仅靠中央财政支持远远不够。因此,在试点设立之初,政府便鼓励采用PPP模式。在海绵城市试点城市中,白城、池州、萍乡、武汉、遂宁、贵安新区的社会资本投资额均占总投资的50%以上。实际上,住建部城建司副司长章林伟曾表示,海绵城市建设政府仅能提供15%-20%资金,其余都是社会资本。

国务院曾在《关于推进海绵城市建设的指导意见》提出工作目标,要求到2020年,城市建成区20%以上的面积达到目标要求;到2030年,城市建成区80%以上的面积达到目标要求。根据生态学家伍业钢教授的每平方公里耗资估计以及城乡建设统计公报提供的城市建成区预估数据,可以预测,未来五年海绵城市产业规模将超万亿。


交通运输-轨道行业

(一)概况

在发改委向社会公开推介的第三批基础设施PPP项目中,有交通运输项目,共计574个,其中包含城市轨道交通项目22个,这23个项目总计金额2,025亿元人民币,项目金额占总体的9.5%。

(二)实施之因

轨道交通作为如今大中城市的主要交通方式之一,能给社会公众提供便利、运量大、效率高的出行方式,因此深受社会各界重视。然而,轨道交通在建设运营期间,具有三大难点。

第一,建设期投资额巨大,回收周期长,运营成本高。城市轨交地铁项目一般每公里投资7亿元人民币,轻轨项目一般每公里投资3亿元人民币,单体投资规模大,且回收周期长,一般投资回收期在10-16年。第二,工期紧张,工程质量要求高。国外修建一条地铁一般要10年,而国内一般需要3-5年,这就造成了建设工期较为紧张,对施工方的工程效率和质量提出了更高要求。第三,运营管理水平要求高。轨道交通运营难度较高,对于运行时间的控制极为严格,运行标准以秒计算,且每天面对客流量一般较大,需要有严格的安全、管理体系。

综上,将PPP模式引入轨道行业很有必要。

(三)实例:AB资产分割+BOT模式下的北京地铁四号线

根据北京地铁四号线的设计,该项目总投资约153亿元,按建设责任主体,将全部建设内容分为A、B两部分。A部分主要为土建工程部分,主要包括隧道洞体、车站、项目拆迁等土建工程,投资额约为107亿元,占项目总投资的70%;B部分主要包括车辆、信号、自动售检票系统等系统、车辆段、停车场中的机电设备,以及政府指定的其他内容,投资额约为46亿元。A部分由政府成立的四号线公司负责投资建设,B部分由社会资本组成的特许公司负责投资建设。

在四号线项目竣工验收后,特许公司通过租赁的方式,取得A部分资产的使用权,进而负责地铁四号线的运营管理、AB两部分全部实施的维护和除洞体以外的资产更新,以及站内的商业经营。通过地铁票务以及站内商业经营收入回收投资。特许经营期30年结束后,公司将B部分设施无偿移交政府指定部门,将A部分项目设施归还四号线公司。


银行行业

(一)参与模式

信贷可以有两种模式参与 PPP 项目:其一是直接向PPP项目进行信贷投放,交易对手方是政府或指定机构;其二是向中标PPP项目的公司进行贷款,间接参与PPP项目。在实践当中银行一般倾向于后者,交易的对手方通常为实力强大的央企、国企,以及现金流充足或长期合作的民营企业,因为即使PPP项目遭遇失败,通常也不会对这些企业的还款能力造成太大影响。

投贷模式是指商业银行以同时发放贷款加上股权投资的方式参与PPP项目。这种模式下,商业银行既发放了贷款成为了PPP项目的债权人,也动用了投行资金参与,成为PPP项目的股东。这样一来,商业银行除了获得固定的利息收入之外,还可以享受股息分红,并且可以直接参与PPP项目的运作。但由于监管对商业银行开展股权投资还有很多限制,因此商业银行往往通过间接方式参与。众多具有控股金融集团背景的商业银行,比如中信银行、平安银行,则可以通过集团化作战来绕开监管限制。

产业基金模式适用于综合化、子项目多且融资需求庞大的PPP项目。这类项目少数几家企业和银行无法完成,因此需要从社会中广泛募集资金以弥补缺口。在这种模式中,银行一方面直接为基金提供信贷资金或自由资金支持,获得利息收入或分红;另一方面银行可以通过理财资金购买产业基金,从中获得管理费收入。

(二)实例:中信银行投贷参与“鸟巢”PPP项目

投贷模式最为经典的国内案例是国家体育场。根据2003年8月中国中信集团联合体与北京市人民政府、北京奥组委、北京市国有资产有限责任公司分别签署的三份协议,中信集团和北京市国有资产有限责任公司共同组建项目公司,中信集团负责“鸟巢”项目的设计、融资、建设、运营,而项目公司则获得2008年奥运后30年的经营权。

“鸟巢”项目总投资共计31.4 亿元人民币,其中中信出资27.3%。北京市政府作为项目的发起者和项目结束后的实际拥有者,以PPP的方式发起建设,同时提供低价土地和18.154亿元的无偿补贴。而中信作为项目公司的股东的同时,旗下中信银行与工行和建行共同组成银团为项目公司提供12亿的贷款。这样一来,在投贷模式下,中信同时作为股东和债权人,不仅可以参与项目的管理和监督,凭借自身在项目运作上的优势把握项目建设运营的质量,还降低了自身的贷款风险。